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环保行政处罚相对人主体认定

发布时间:2018-08-26 22:54:49  来源:互联网   阅读:0

环保行政处罚相对人主体认定

环境保护部门作为环境违法行为监督检查和处罚的行政执法主体,其在进行行政处罚时首要的问题是对行政相对人主体认定问题。对于行政相对人主体性质的认定将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、合法,如果因主体问题,行政处罚决定被人民法院撤销,可能面临系列追究

环保行政处罚相对人主体认定

。下面,本文将从目前我国相关法律规定以及司法实践,作如下分析。

一、行政相对人主体性质分类

根据《行政处罚法》第三条以及《环境行政处罚办法》第二条的规定:公民、法人或者其他组织违反环境保护法律、法规或者规章规定,应当给予环境行政处罚的,应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和本办法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为公民、法人、其他组织。

另外, 根据《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,从这个规定来看,行政相对人,可以分为个人和单位。

结合上述两种不同分类,环保行政相对人可以分为公民或者个人、单位(法人、其他组织),下面就上述分类的概念、界定作简单介绍:

1、公民、个人

公民,公民是指具有行政能力的自然人。何谓具有行政能力的自然人?依据《行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定,所谓具有行政能力的自然人是指年满14周岁,能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外,不能对其进行行政处罚。

2、 法人

法人是指具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分类两类:一是企业法人;二是机关事业单位和社会团体法人又称为非企业法人。何谓企业法人?企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第41条和其他法律的规定,我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《公司法》的颁布,企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是,值得注意的是法人均指依法经工商行政管理机关核准登记,取得中国法人资格的法人,如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。

3、其他组织

其他组织,是我国民事主体和民事诉讼主体制度中的一个特有概念。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。同理,行政处罚行政相对人主体可以参照民事诉讼法相关规定,根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第40条对其所作的司法解释(目前是我国法律法规、司法解释中对

“其他组织”所作的唯一有权解释),它是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。并列举其种类:(1)、私营独资企业、合伙组织;(2)、合伙型联营企业;(3)、中外合作经营企业、外资企业;(4)、社会团体;(5)、营业法人的分支机构;(6)、中国人民银行、各专业银行的分支机构;(7)、中国人民保险公司的分支机构;(8)、乡镇、街道、村办企业;(9)、其他。所有这些“其他组织”,都经登记并领取营业执照或社会团体登记证。

二、行政相对人主体认定及操作实践

(一)公民、个人主体认定

在环保行政处罚中,执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实,在行政执法中最容易出现差错的主要是行政相对人主体性质应当为公民或是个人主体性质的认定。在这一类别主体性质认定中,执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为单位性质,往往将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为单位。以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。

1、个体工商户。个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本,依法经核准登记,并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的,在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。

然而,有的环保部门在遇到个体工商户时往往将其商号进行定性处罚,这是错误的。为什么说个体工商户应当作为公民或个人性质进行行政处罚?理由如下:

(1) 《中华人民共和国民法通则》第二章是对于公民和自然人的相关法律规定,其中第四节就是个体工商户和农村承包经营户。

(2) 个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关,中华人民共和国国家工商总局在工商个字[2001]第177号文的答复中做出了明确规定:对个体工商户当场实施行政处罚,应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定,按公民对待。

2、个人合伙。个人合伙是指两个以上公民按照协议,各自提供资金、实物、技术等,合伙经营、共同劳动。这里的合伙仅仅指公民个人合伙。不同于根据《合伙企业法》设立的合伙企业,合伙企业包括普通合伙企业和有限合伙企业,依法登记的合伙企业均应认定为其他组织。《民法通则》将个人合伙也归入了公民和自然人一章进行规范和调整,因此在行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。

3、农村承包经营户。农村承包经营户,是指农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,依照承包合同承包经营集体所有或者国家所有而由集体使用的土地或者集体的其他财产的家庭或个人。根据《民法通则》规定,农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从事商品经营的,为农村承包经营户。

在环保行政处罚实践中,应注意:除依法将个体工商户、个人合伙、农村承包经营户以公民或者个人定性外,如这些主体有营业执照应要求提供,同时要求其提供业主或者负责人、户主的居民身份证,以主体查明身份地位。前述材料,如系复印件,应由提供人签字或者盖章确认真实性。另外,行政处罚相关文件中,针对个体工商户、个人合伙、农村承包经营户等被处罚的主体应写个人的姓名、身份证号等基本情况,并分别注明系某个个体工商户(商号)的业主、个人合伙的合伙人、农村承包经营户的户主。

(二)法人主体认定

法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定,法人可以分为企业法人和非企业法人。

1、企业法人是指依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》、《中华人民共和国公司登记管理条例》等,经各级工商行政管理机关登记注册的企业法人。指具有符合国家法律规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件,能够独立承担民事,经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织。按照企业法律属性的不同分为公司制企业法人(只有两种:有限公司、股份有限公司)和非公司制企业法人(为历史遗留问题,多为尚未转制的国有企业、集体企业),其中,有限公司中包括了一人有限公司,对于一人公司不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质。

2、非企业法人是主要从事非经营活动,并不以营利为目的的法人,包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人,基金会等非盈利机构。

(1)机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力,以国家预算作为独立的活动经费,具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人,它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力,因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是:(1)主要从事国家行政管理活动。(2)具有相应的民事权利能力和民事行为能力。(3)有独立的经费。(4)依照法律或行政命令成立,不需要进行核准登记程序,即可取得机关法人资格。

(2)事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人,如从事文化、教育、卫生、体育、、出版等公益事业的单位。

(3)社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成,从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。

在环保行政处罚实践中,应注意: 针对不同法人主体,要求其提供营业执照、组织代码证、执业许可证、登记证书等文件,以查明主体资格,同时,应要求其提供法人身份证明书,以查明法人组织法定代表人或者负责人的职务。

(三)其他组织

对于行政相对人为其他组织的定性,《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定:民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,具体包括:(1)依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织;(2)依法登记领取营业执照的合伙型联营企业;(3)依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业;(4)经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体;(5)法人依法设立并领取营业执照的分支机构;(6)中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构;(7)中国人民保险公司设在各地的分支机构;(8)经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业;(9)符合本条规定条件的其他组织。

根据法学基本原理以及行政诉讼法司法解释规定,行政处罚对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释。其他组织的常见类型:(1)个人合伙组织;(2)法人合伙组织;(3)法人的分支机构;(4)个人独资企业;(5)筹建中的法人;(6)不具备法人资格的中外合作经营企业和外资企业;(7)不具备法人资格的乡镇、街道、村办企业;

(8)事业单位和科研单位设立的不具备法人资格的企业;(9)依法进行登记的不具备法人资格的公益团体;(10)债权人会议;(11)企业集团;(12)清算组织;(13)农村合作基金会;(14)不具备法人资格的合作社。

在环保行政处罚实践中,应注意:其他组织相对于公民或者个人、法人等其他主体而言,比较复杂,应当要求被处罚主体提供营业执照、批准文件、登记证书等证明其主体地位的材料。针对上述材料应当认真审查,作出正确判断。

三、无照经营行政相对人主体认定

国家环境保护总局在2004年12月1日公布的《关于如何确认无照经营行政处罚相对人主体的复函》(环函[2004]434号)的规定,《无照经营查处取缔办法》第4条规定,应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事经营活动的无照经营行为,或者超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为,除由工商部门查处外,环保部门也应当依照法律、法规赋予的职责对环境违法行为予以查处。

根据以上规定,对既未取得工商营业执照,也未取得环保许可批准文件,擅自从事经营活动的,环保部门应当对实际经营者的环境违法行为,依照有关环保法律法规予以处罚,同时还应就其无照经营行为移送工商行政管理部门查处。对此类无照经营活动实施行政处罚时,应以实际经营者作为处罚相对人。

综上所述,在环保行政处罚行政相对人主体认定比较复杂,特别注意是区分个人合伙与合伙企业以及个体工商户与个人独资企业的行政处罚相对人主体不同认定。行政相对人主体认定应遵循法律规范有关主体的界定标准,准确认定违法行为主体,做到依法行政。

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